——2019年10月28日在市五届人大常委会第19次会议上

市人大常委会“一法一例”执法检查组副组长市人大常委会副秘书长 朱耀

各位主任、秘书长、各位委员：

根据2019年工作要点，市人大常委会于今年9月启动了《中华人民共和国老年人权益保障法》和《江苏省养老服务条例》（以下简称“一法一例”）执法检查活动。执法检查组先后赴泗阳、泗洪、宿豫、宿城实地察看了社会福利院、民办养老机构、乡镇敬老院等11家老年服务保障场所，并听取了市政府及相关部门贯彻实施“一法一例”情况汇报。同时，组织9个职能部门的分管领导和业务处室同志参加了法律知识考试。本次执法检查有四个鲜明特点：一是坚持法治思维。以“法”为中心，采取检查前学法、检查中普法、检查后考法等形式，逐条对照法律条文和法定责任，列出7大类15个检查重点，着重检查法律法规的实施情况。二是坚持问题导向。一方面，选取市县乡三级养老服务机构，进行纵向比较；另一方面，通过与邻近的淮安和同时建市的泰州进行横向对比，找准问题短板。三是坚持代表参与。邀请相关领域的市人大代表全程参与执法检查，主动征求代表意见建议，充分发挥代表主体作用。四是坚持改进作风。把执法检查过程当做开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动的生动实践，采取“四不两直”方式，力求客观全面。现将执法检查的情况报告如下：

一、基本情况和做法

我市从1999年起进入老龄化社会。截至2018年底，全市60周岁及以上老年人口达97万，占户籍人口的16.41%。面对人口老龄化的挑战和日益增长的多样化养老需求，近年来，市政府及各有关部门高度重视，认真贯彻实施“一法一例”，推动养老服务事业取得了新的发展。截至目前，全市建成各类养老服务机构185家、居家养老服务中心（站）1028个、街道老年人日间照料中心13个、虚拟养老院5个、老年人助餐点249个，社会养老床位总数3.28万张，其中护理型床位1.02万张。

（一）政策体系逐步健全。出台《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》，之后又分别就农村养老服务体系建设、医养融合发展、民营养老机构提质达标、居家和社区养老服务改革、养老服务业发展计划等方面出台一系列含金量较高的文件，强化细化养老服务业发展保障措施，形成相互衔接、互为支撑的养老服务政策体系。各县（区）也结合实际，在居家养老示范、乡镇敬老院运营机制、养老机构公办民营等领域创新设计一批操作性强的政策措施，有效指引本地区养老服务业发展。

（二）改革创新成效明显。紧扣社会需求，坚持改革创新，初步探索出一批符合宿迁实际、在省内外可复制可推广的居家和社区养老服务新模式。运用“互联网+”思维打造“没有围墙的养老院”创新做法被国务院办公厅专报采用，国务院领导做重要批示；失能特困老人集中供养、“1+1+1”关爱照料、“一老一小”照料服务的“三位一体”巡防关爱模式在全省广泛推广；探索留守妇女关爱留守老人模式，实施公益创投关爱项目75个。建立社区养老用房长效供给机制、创新社区老年教育体系等多项创新成果被多家媒体宣传报道。

（三）市场活力有效激发。认真贯彻落实“放管服”改革，取消养老机构设立许可，通过公建民营、委托运营等方式，引进社会力量参与乡镇养老服务中心运营管理，在保障供养五保对象基础上，面向社会老人开展养老服务。全市108家乡镇养老服务中心，有60家完成改革，其中20家引入市场主体社会化运营，有68家开展居家延伸服务，平均床位使用率从37.8%提高到43%，特别是洋河镇成效明显，床位使用率由30%提至80%。探索公建民营改革，利用市社会福利中心资产，引进社会主体，成立虹枫老年康复护理院，实施市场化运作；引进专业养老服务企业开展养老服务，推动品牌化、连锁化运营。

（四）服务质效稳步提升。逐年提高特困人员的供养标准，年支出供养经费约1.4亿元，惠及1.9万特困老人，全面实施尊老金制度，年内发放资金8500万元，惠及13万老人；针对老年人医疗卫生高需求的特征，鼓励支持医疗机构建设老年人护理院或运营养老机构，目前全市有4家医院利用闲置资源建设运营老年护理院，有9家乡镇养老中心交由医疗机构直接运营管理；强化养老服务安全监管，在省内率先引入第三方专业机构参与养老机构安全监管，并对养老机构房屋、消防、餐饮、环境等安全隐患进行专项整治；加强养老服务人才培训机构建设，开展专业培训，不断提升服务能力和水平。

二、法律实施中存在的主要问题

我市养老服务业发展虽然取得了一定成效，但与法律法规的要求相比、与持续大幅增长的养老需求相比，还存在一定差距和薄弱环节。

（一）养老服务供需矛盾突出。我市老年人口呈持续递增状态，从2014年底的82.7万增至2018年底的97万，老年人口占总人口的比重也不断攀升。相对于快速发展的老龄化势头和日益旺盛的养老需求，我市养老服务供给不足，社会养老床位等重要指标提升较慢，供需增速差异较大（参见图1）。特别是随着大量年轻人长期异地务工或外地定居，农村空巢独居老人越来越多，农村养老服务的供给短板突出。据统计，全市80%以上的乡镇除养老服务中心外，没有其他类型养老服务机构，面向社会老人提供养老服务能力不足。部分乡镇对养老服务中心体制机制改革重视不够、积极性不高，实现社会化运营的乡镇养老服务中心偏少，床位使用率与省定目标还有较大差距。已建成的农村居家养老服务站普遍面积较小、设备简陋，正常运营的很少。而我市农村老年人占老年人口总数的77.5%，意味着还有相当多的老年人难以获得基础的社会养老服务。

图1 我市老年人口增速与社会养老床位增速对比图

（二）养老服务保障尚不到位。制度保障欠缺。省条例第四十五条规定：鼓励、支持发展面向养老服务的各类保险，推动建立长期护理保险制度，为因疾病或者伤残需要长期护理的失能老年人提供基本护理保障。就全省来看，目前苏南苏中已基本建立长期护理保险制度；苏北五市中，徐州已建立，而我市尚未实施。此外，政府购买养老服务补贴办法也尚未出台。扶持标准较低。横向对比淮安和泰州，我市城市‘三无’老人供养标准、农村五保集中供养标准、农村五保分散供养标准均低于两市，只有两市的75%左右（参见图2）。资金投入不足。根据要求，福彩公益金地方留成部分用于养老服务占比不低于50%，目前除市本级和宿豫区外，其他县区均未达标。在2019年市级养老专项资金安排方面，我市安排1000万元，比去年虽增加23%，但总量仍不足淮安（2400万）、泰州（2800万）的一半。县区财政投入养老服务也明显不足，无法保障养老服务体系建设需求。收费价格不合理。我市2018年居民人均可支配收入为2.29万元，当前企业职工退休人员人均养老金仅为2310元/人·月，但部分养老服务机构基础定价已超2000元/人·月，与老年人的支付能力不相匹配。此外，当前对于失能半失能老年人的能级由养老机构自行评定，缺少第三方机构的权威评定，护理收费标准不科学，有的虽按不同能级收费，但提供的服务却是一样的，没有区分对待。

图2 有关老年人供养标准对比图

（三）居家养老服务能力较弱。在服务用房上，省条例第二十一条规定：新建住宅区按照每百户二十平方米以上的标准配套建设社区养老服务用房；已经建成的住宅区由所在的县（市、区）人民政府按照每百户十五平方米以上的标准通过购置、置换或者租赁等方式调剂解决。但目前全市多数社区未按照标准解决社区养老服务用房，居家和社区养老服务用房严重不足。在服务内容上，已建成的居家和社区养老服务站基本上以娱乐、助洁等简单服务为主，最基础的生活照料类服务都不完善，医疗保健和精神慰藉类服务多处于“空白状态”，难以满足居家老人多元化、高质量的服务需求。在服务范围上，现阶段，我市居家和社区养老服务面还比较窄，主要对象为特困供养、重点优抚以及低保户、生活贫困户、失独家庭等政府购买服务保障的老人，其他社会老人接受上门服务的偏少。

图3 我市医养结合型护理院数量占比示意图

（四）医养融合发展进程缓慢。据统计，全市经卫健部门认证取得医保定点资格的医养结合型护理院仅有13家，占全市养老服务机构总数的7%，占全省医养结合型护理院的5.65%，低于全省平均水平2.6个百分点（参见图3）；护理型床位不足全省护理型床位总数的2%，占机构养老床位的比例低于全省平均水平5.8个百分点；现拥有医疗康复护理服务功能的护理型床位4229张，仅占我市机构床位总数18.8%；全市90%以上乡镇养老服务中心仅能为老人提供基本照料看护，不具备医疗护理条件和护理能力，已建成的居家养老服务站多数不能提供健康医疗和康复护理等服务。此外，全市基层家庭医生签约率仅为20.7%，且服务能力和水平偏低。

（五）养老服务人才严重匮乏。老年人权益保障法第四十七条和省条例第五章均明确了养老服务人才培养和激励制度。但从执法检查的情况来看，养老服务人才短缺已成为我市养老服务发展的重要掣肘。缺乏专门的养老服务管理人员。全市大多数乡镇仅配有1-2名民政助理或民政会计负责民政工作，他们的主要精力放在救灾、救济、救助上，没有多余的精力去考虑农村养老工作。大部分未改制的乡镇养老服务中心管理人员多由退休下来的村书记担任，他们年纪大、接受能力弱、工作效率低、管理能力差，导致部分乡镇养老服务中心安全管理制度“抽屉化”、食品安全制度“随意化”、24小时值班制度“形同虚设”，给养老机构日常运营带来较大安全隐患。缺乏专业的养老服务技术人员。由于工资低、劳动强度大、服务对象特殊、社会职业认同感低等原因，岗位吸引力不足，全市达到任职年限要求获得护理员岗位补贴的仅有1人。目前从业的养老护理员多数年龄偏大，文化程度偏低，稳定性较差，多是二度就业的“5060”人员及农村务工人员，缺乏医疗保健和老年服务的专业技能，服务能力和质量难以保证。

三、意见和建议

依法保障老年人合法权益，大力发展老龄事业和养老产业，是坚持以人民为中心发展思想、保障和改善民生的重要体现。针对执法检查发现的问题，市政府及相关部门要进一步加强“一法一例”的宣传和贯彻实施，切实维护好广大老年人的合法权益。

（一）着力繁荣养老市场，在有效供给“增量”上下功夫。一是扩大增量。深化养老服务业“放管服”改革，进一步降低准入门槛，推动落实土地供应、财政补贴、金融支持、税费优惠等扶持政策，全力营造公平竞争环境，积极引导社会资本进入养老服务业，充分激发各类市场主体活力。二是盘活存量。大力推动公办养老机构市场化改革，进一步深化乡镇养老服务中心运营体制机制改革，盘活用好现有养老服务资源，在确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务效率有提升的基础上，引入专业化社会组织参与公办养老机构的运营管理，提高床位使用率。三是管好总量。创新养老机构综合监管制度，推动建立与取消养老机构设立许可相适应的综合监管体系，实施养老服务评估及养老机构等级划分评定标准，建立健全养老服务行业信用体系，通过开展第三方评估等措施，加强对各类养老服务机构收费、建筑、消防、食品、卫生、医疗等方面的监管，推进养老服务业健康发展。

（二）着力提升服务水平，在居家养老“增效”上下功夫。以实施国家级和省级居家和社区养老服务改革试点为契机，推动“机构+居家+社区”养老服务体系建设，增强服务能力和服务水平。一是强化居家基础养老功能。加强对家庭养老的政策支持，推进适宜养老住区试点示范建设。创新互助养老机制，推广邻里互助式居家养老服务，加大对困难和空巢老人的关爱，鼓励支持农村小型互助式养老设施建设，加快发展更适合农民、更符合农村实际的养老服务。二是提升社区养老服务质量。开展专项整治，重点治理住宅小区养老服务用房“四同步一移交”制度未落实、社区养老服务设施未达标或未有效利用等问题。积极引导餐饮、洗浴等市场经营主体参与居家和社区养老服务，大力推行“六助”（助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医）服务。三是加强专业机构养老服务供给。培育和引进专业化、品牌化的居家和社区养老服务机构或组织连锁经营社区居家养老服务中心，促进社区居家养老服务中心实体化、社会化、专业化。加大居家和社区养老服务供给，推进公办养老机构开展延伸服务。

（三）着力推动产业发展，在医养结合“增速”上下功夫。强化民生经济理念，结合我市将健康养老产业列入全市现代服务业高质量发展十大重点领域的发展契机，深入推进医养融合加速发展。要充分发挥考核指挥棒的作用，将经过认证、取得医保定点资格的医养结合型护理院数量纳入年度考核指标，加强对有关部门的考核力度，引导部门强化协作联动、优化审批流程，变“等着批”为“上门帮”。进一步落实医养融合扶持政策，支持民营医院利用闲置床位开办养老康复护理院，鼓励医疗机构与养老机构合办养护院，推动有条件的养老机构增设医疗服务设施，倡导无医疗条件的养老机构采取签约、托管、对口支援、合作共建等模式与医疗机构签订合作协议。加快推进护理型床位建设，争取在年内出台长期护理保险制度文件，整合城乡医疗保险资源，建立稳健的基金筹集制度，着力解决当前 “医不能养、养无所医”的困境。合理布局、科学规划，充分利用我市生态环境资源优势，培育品牌辐射示范效应大的创新型健康养老服务企业，争创省级健康养老服务业集聚区。运用“互联网+”思维，推进“智慧养老”平台建设，为老年人提供远程健康服务，探索医养康一体化发展的养老服务新模式。

（四）着力强化要素保障，在持续发展“增能”上下功夫。养老服务体系建设不可能一蹴而就，要立足前瞻性和战略性，进一步增强发展动能和发展后劲。一是加大资金投入力度。有效发挥财政资金投入的引导和撬动作用，加大投入力度，确保养老像教育、卫生事业一样，在各级财政预算中占有一定比例。严格落实《中央集中彩票公益金支持社会福利事业资金使用管理办法》要求，福彩公益金地方留成部分用于养老服务占比不得低于50%。多渠道扩宽养老服务机构建设与运营资金来源渠道，有效结合全市精准脱贫工作，将扶贫资金向困难老人倾斜，加大集中供养力度，做好兜底保障。二是加强专业人才储备。健全养老服务人才培养使用机制，严格落实养老服务从业人员入职补贴和护理员岗位补贴制度，不断提高养老从业人员工资待遇。全面推行养老护理员持证上岗制度，大力实施养老护理人员免费培训，逐步形成结构合理、技术达标、相对稳定的人才队伍。三是完善养老政策配套。全面梳理和整合我市现有养老服务相关政策，对照短板不足，出台有针对性和实效性的扶持政策，构建符合实际、立足长远的养老服务政策体系。

（五）着力营造社会氛围，在养老服务“增温”上下功夫。加强对县（区）政府推进养老服务业发展的考核和激励，建立健全专项考核工作机制。结合我市全国文明城市建设工作，汲取有效经验做法，全面营造全社会敬老、爱老、尊老、助老的浓厚氛围。进一步强化子女履行赡养老人责任，设立孝亲敬老“红榜”，宣扬先进事迹。加快建立养老服务诚信体系，将欺老虐老行为、安全责任事故、违法违规开展金融活动等严重失信行为纳入个人和组织诚信档案。组织壮大各种类型的养老服务志愿者团队，鼓励动员医护人员、文艺人员、心理咨询人员及其他有爱心的社会人士积极参与，促进养老志愿服务专业化、常态化。提高全社会对养老服务人员的认可和尊重，提升职业地位，推动各类养老机构为老年人提供多样化、多层次、个性化的精神关爱服务，切实提高老年人晚年生活的满意度和幸福感。

以上报告，请予审议。